【内容摘要】党的十八届三中全会明确提出“完善环境治理和生态修复制度”，用制度保护生态环境。今年3月，福建省检察院牵头省法院、省公安厅、省司法厅联合下发了《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》，在全国检察机关首创并率先实行生态修复令机制。三明市检察机关深入贯彻该《意见》精神，发出全省首批生态修复令，取得良好成效。加强探索，夯实成效，确保权威，进一步完善生态修复令的理论基础和实践经验，对我省生态环境保护具有积极意义。

【关键词】检察机关  生态修复令  制度设计  成效

 

2016年，犯罪嫌疑人陈某杏犯污染环境罪，被法院判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并与大田县吴山乡签订生态修复补偿协议。今年，大田县检察院对落实生态修复协议情况开展“回头看”，发现陈某杏并未严格落实协议内容，根据《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》（以下简称《意见》），大田县检察院对其发出全省首例针对污染环境犯罪的生态修复令，督促其履行生态修复义务。目前，泰宁、大田县检察院共发出全省首批5份生态修复令，有力推动生态修复工作常态化、规范化、制度化，为生态修复令运行机制积累有益经验。

一、生态修复令的界定及背景考察

生态资源是福建最宝贵的资源，生态优势是福建最具竞争力的优势，福建省检察院大胆探索，以“生态修复令”为切入点，在全国检察机关首创并率先实行。生态修复令的内涵外延如何界定，根据《意见》第二十一条规定：“人民法院、人民检察院在办理破坏环境资源刑事案件中，对于犯罪嫌疑人、被告人或代为履行义务人未有效履行生态修复协议的，可以根据协议所确认的义务，向犯罪嫌疑人、被告人或代为履行义务人发出生态修复令，责令其切实完全履行生态修复义务。” 因此，生态修复令是生态修复体系的重要环节，是保障生态修复协议有效落实的监督制约机制。福建省检察院出台该机制的背景主要有：

（一）顶层设计：中央对生态文明建设的高度重视和全面部署

“绿水青山就是金山银山！”十八大以来，党中央、国务院将生态文明建设提到前所未有的战略高度，将其纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局。三中、四中、五中、六中全会密集推出一系列顶层设计与战略部署，生态文明机制日渐完善，生态文明理念深入人心。尤其是2014年3月，国务院印发《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》，福建成为全国首个生态文明示范区，根据《若干意见》，福建省要“大力推进生态补偿等制度创新，为全国生态文明制度建设提供有益借鉴”。[①]因此，生态修复令是落实中央关于加强生态文明建设的具体举措，也是对福建省生态文明示范区建设的积极司法回应，为福建生态检察工作保持全国领先注入强劲动力。

（二）司法实践：福建生态检察工作的先进理念和经验积累

近年来，福建省检察机关不断创新和改革，认真履行捕、诉、监、防一体职能，保持严打高压态势，有效遏制破坏环境资源刑事犯罪案件逐年上升的势头（见表一）。同时，在生态环境刑事案件中逐步推行生态修复补偿机制，不断践行和完善“专业化法律监督+社会化综合治理+恢复性司法实践”的三位一体福建生态检察模式，2016年，这一模式被纳入《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，成为全省乃至全国检察机关的一个可复制可推广的好的经验做法。同时，福建省检察机关完善机构设置，全省林业检察部门更名为生态检察部门，更名之后的生态检察部门，不仅在森林资源、土地资源、水资源、矿产资源、大气资源等方面加强检察监督和生态修复保护力度，更配置了一批素质高、专业强的生态检察干警。这些经验做法为生态修复令的出台和有效运行提供专业指导和人才支撑。

（三）现实困境：生态修复体系缺乏有效监督制约机制

自福建检察机关开展“补植复绿”等生态修复以来，全省已办理“补植复绿”案件1500多件，20多万亩被毁林地得以恢复生机，取得积极成效（见表二）。但另一方面，生态修复也存在不尽如人意的地方，如“补植复绿”案件，部分当事人存在未按修复协议补植、补种，或在补植数量、质量上未达到要求，未能有效管护，存活率不高等问题。笔者认为，该现象最主要的原因是目前我省生态修复体系缺乏有效的监督制约机制，破坏环境资源犯罪发生后，犯罪嫌疑人、被告人与受损人签订生态修复协议，但该协议的履行并不具备法律上的强制力，主要依靠犯罪嫌疑人、被告人自觉完成。加上协议签订后，相关部门缺乏有力监督措施，导致部分生态修复义务无法落实到位。而生态修复令是司法机关发出的，具有法律权威性和强制性，未依照协议履行生态修复的责任人员，将承担没收履约保证金、撤销缓刑、执行原判刑罚等法律后果，因此，生态修复令是生态修复体系中至关重要的监督制约机制，对保障生态修复成效具有积极意义。

二、生态修复令的法律渊源、现实意义和制度价值

    (一)法律渊源

    1、从民法的角度分析，我国民法通则第117条规定：损坏国家、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。可见，有过错的一般侵权行为应由相应的民事主体承担相应的民事责任。而赔偿损失是最常见、最一般也是最有效的民事责任承担方式。我国生态资源属于国家、集体或者他人所有，具有较大的经济价值，盗伐林木、污染环境等破坏生态资源的犯罪行为侵犯国家，集体和他人权益，应当承当民事赔偿责任。

2、从刑法的角度分析，我国刑法第36条规定：由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。第37条规定：对犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚，但是可以根据案情的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔偿道歉、赔偿损失，或者由主管部门给予行政处罚或者行政处分。可见，赔偿损失等非刑罚处罚方式也是制裁犯罪的有效手段，而生态修复令就是形式特殊的非刑罚处罚方式。

3、从环境性法律法规角度分析，全国人大常委会制定的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》以及国务院制定的配套规定均对土地、森林、草场、矿产的生态修复做了明确规定。如《中华人民共和国森林法》第18条规定：“森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积”。《中华人民共和国矿产资源法》第32条规定：“耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。这些规定也是生态修复令法律渊源的重要组成部分。

 (二)现实意义

1、恢复生态资源，有效保护生态环境。破坏环境资源刑事案件中，对犯罪人员处以实体刑和罚金刑，虽然能为挽回了一定数量的经济损失，但是对于已经遭到破坏而损失的生态资源，却未起到恢复作用。而通过生态修复令督促犯罪嫌疑人、被告人履行生态修复义务，使得被毁坏的林地重新披上“绿衣”，水土得以保持，生态环境得以修复，这是最直接的成效。而且，通过生态修复，可以促进责任人对生态环境产生一种特殊的感情，培养了生态环境保护意识，甚至还成为保护生态环境的宣传者。长期的司法实践充分证明了这种处罚方式的生命力和实用价值。

2、惩戒犯罪人，有效预防犯罪。司法实践中，破坏环境资源的犯罪人大多是林区腹地的农业人员，根据现实情况，对这类群体适用罚金刑，其执行的现实可能性很小；对这些群体适用实体刑，又会导致农村生产和家庭生活的稳定性，产生重大影响，也难以实现办案的法律效果和社会效果的有机统一。[②]在这种情况下，生态修复令是一种现实的选择，它兼具了刑事惩罚性和民事补偿性的双重特征。刑事惩罚性体现在犯罪人员付出一定的强劳动力或生态修复所需要的经费，使其对自己的犯罪行为承担一定的实质性责任。民事补偿性体现在对生态资源的有效恢复，从而达到对犯罪人员的惩罚、教育功能和对生态资源的保护功能。更重要的是通过对犯罪人员发出生态修复令，能够使潜在的犯罪人亲眼目睹犯罪带来的直接后果，达到威慑效果和一般预防的目的。

 (三)制度价值

1、“生态修复令”是恢复性司法理念在生态犯罪领域的制度设计。“恢复性司法”一词最早出现在20世纪70年代后期，此后在西方国家迅速发展起来。2002年联合国预防犯罪和刑事司法委员会通过的《关于在刑事事项中采用恢复性司法方案的基本原则》将“恢复性司法”定义为“在调解人帮助下，受害人和罪犯及酌情包括受罪犯影响的任何其他个人和社区成员，共同积极参与解决由犯罪造成的问题的程序”。与传统刑事司法模式中刑罚的“黑脸”角色不同，恢复性司法主张通过更为平和的协调手段化解当事人之间的矛盾，平复犯罪所引起的利益冲突。[③]生态修复令是恢复性司法理念在生态领域刑事犯罪的具体实践，通过督促生态修复责任人履行生态修复义务，进而对责任人从轻或减轻处罚，进而达到预防和控制犯罪的目的。

2、“生态修复令”符合破坏环境资源保护罪的立法目的。我国刑法第六章第六节对破坏环境资源保护罪进行规定，保护对象包括环境资源、森林资源、土地资源、矿产资源、水产品资源等。该类犯罪立法的目的有两重：一是保护国家、集体和他人对上述资源的所有权；二是保护生态资源的良性发展和人类生存环境的改善。检察机关发出生态修复令的目标明确，即恢复被损害的生态环境，促进经济发展和生态环境的良性循环。修复要求的目标是将受到污染或者破坏的环境恢复到“未受污染前的状况”“原来甚至更好的状态”“恢复受到影响的环境的所有利用价值”。[④]生态修复令既保护了社会公共利益和生态资源，又与现代倡导的和谐理念相契合，有利于立法目的的实现。

三、生态修复令的法律和实践困境

   （一）法理层面，法律适用基础遭受质疑

生态修复令是生态修复体系的重要组成部分，部分学者质疑生态修复令机制违反罪刑法定原则。罪刑法定原则是刑法最重要的基本原则，其基本含义：什么是犯罪，某种行为是否构成犯罪，构成什么罪，应当处以什么刑罚，都应由刑法明确规定。也就是“法无明文规定不为罪”，“法无明文规定不处罚”。我国刑法目前对生态领域刑事犯罪的处罚只规定了有期徒刑、拘投和罚金三种，并未规定其他刑罚，也没有生态修复令等相关规定。此外，有部分学者认为生态修复令有同态复仇之嫌。同态复仇是原始社会的一种制裁措施，也是奴隶社会及封建社会早期的刑罚原则，对行为人（犯罪人）处以其加害行为（犯罪行为）对应的制裁措施（刑罚），即所谓“以牙还牙”、“以眼还眼”。生态修复令要求的生态修复方式与犯罪行为方式相对应，如“补植复绿”，虽然不是判决砍掉盗伐林木者的林木，而是判令盗伐林木者罚种林木，但与同态复仇没有什么差异。

   （二）机制层面，未形成生态修复联动机制

    生态修复令的有效运行是个系统工程，需要司法机关、政府部门以及社会公众等多方面积极参与。尤其是政府相关职能部门，如林业、环保、国土、水利等，这些部门基于对专业知识的掌握，对水流、大气、土壤等领域的生态修复工作，无论从对策还是成效方面，都能够起提供专业指导，助力提升成效。但从目前现状看，除“补植复绿”工作形成比较密切、成熟的联动机制外，其他领域的联动合作机制基本为空白状态，这在一定程度上影响生态修复令成效在新的生态领域的的发挥。

   （三）司法层面，生态犯罪损害后果难以认定

生态修复令确定的修复内容和方式应当以生态损害为前提和依据，然而当前司法实践中，生态领域犯罪造成损害后果的认定存在以下“三”难。

一是损害后果鉴定难。破坏生态环境案件中，由于我国环境损害鉴定在技术规范和管理机制上尚不成熟，有时鉴定意见不具有科学性或者权威性，不同的评估鉴定机构结果差异较大，当事人不认可，司法机关难认定。

二是证据固定难。生态领域刑事犯罪具有较强的隐蔽性，森林、矿产、渔业等自然资源大多分布在偏远的山区、水域，犯罪行为较难被发现。在环境污染方面，非法排污企业多采取“你来我停，你走我排”等游击战术，通过铺设暗管，利用夜间、雨天等时段偷偷排放，难以被及时发觉。等到犯罪行为被发现之后，往往已经错过最佳时机，认定损害后果的证据大多灭失。

三是法律因果关系认定难。环境污染具有原因的复杂性、时间的长期性、致害的潜伏性、损害的广泛性等特点，案件涉及的事实往往需要经过专业鉴定和评估才能作出认定。如非法采矿犯罪行为，将浓硫酸浸入山体，对植被、山体、矿产以及地下水源有没有破坏性？破坏性有多强？河流鱼类大量死亡和企业排污是否存在因果关系？这些专业性问题未有效解决也一定程度阻碍生态修复令成效。

   （四）现实层面，生态环境存在难以恢复的困境

生态修复令的最终目的是要对受损的生态环境进行弥补和恢复，但是在目前司法实践中，由于主客观各种因素，存在生态环境难以恢复的现实困境。一是生态修复时间和办案期限存在冲突。司法机关的办案期限有着明确的规定和严格要求，而生态修复工作易受季节等因素的制约和影响，时过境迁，部分案件承办人已经更换岗位，部分生态修复义务人也迁往异地，导致修复工作不了了之。二是环境污染和公益损害后果灭失，受损的生态环境或其他公共利益难以恢复。三是生态补偿金或履约保证金的收取、适用和管理不够规范，相关部门权责不清，生态修复成效大打折扣。目前，这些情况不可完全避免，这也使得生态修复令不能发挥应有的社会效果和公益价值。

四、生态修复令机制有效运行的衍生思考

（一）立法方面，明确生态修复令适用的法律依据

福建省检察院大胆创新，先行先试，牵头省法院、省公安厅、省司法厅下发《指导意见》，对生态修复令进行明确规定，发挥其在修复社会关系和恢复生态环境方面具有的优越性和可行性，具有积极意义。但生态修复令作为破坏生态资源刑事犯罪的一种责任承担方式，在刑事法律中未作明确规定，这在一定程度上影响生态修复令成效。因此，建议司法机关在实践中不断充实完善，同时加强与学术界的互动沟通，推动和促进法律理论界和学者对生态修复令工作机制的关注和研究，及时提供理论支撑，使实践与理念有效衔接，形成良好的工作氛围，适时提请省人大常委会以地方立法的形式予以确认，为全省生态修复工作提供有力的监督保障。

（二）司法方面，规范生态修复令适用的关键环节

1、注重权威，统一生态修复令文书格式。目前，全省各地正在积极探索运用生态修复令机制，三明检察机关依据《指导意见》要求，明确生态修复令应当涵盖“修复期限、修复方式方法、复查验收、法律后果”四个要素，制发统一的生态修复令格式并等到省检察院认同推广。根据省检察院《关于加强生态修复令在实践中探索运用的通知》，生态修复令应做到“四个明确”：一是明确修复期限。根据每个案件生态修复方式的不同，分别确定相应的修复期限，要求尽快修复受损生态环境。二是明确修复成效。要求生态修复应采取有效修复措施，按照修复协议确定的地点、面积、数量、方式、认真履行修复义务，恢复生态功能。三是明确复查验收。修复期限届满后，相关部门应按照生态修复的技术要求或验收标准进行复查验收。四是明确法律责任。生态修复义务人如未严格履行生态修复令，检察机关将要求义务人承担没收履约保证金，撤销缓刑、执行原判刑罚等相应的法律责任。

2、注重效率，推动生态修复令有效落实。生态修复形式多、影响大，案件类型错综复杂，仅凭检察机关一己之力，将会使生态环境令落实成效大打折扣。建议加强联动，提升效率。一是争取各级党委、政府的肯定支持。将生态修复令纳入社会治安综合管理范畴，确保生态修复补偿义务落到实处，实效政治效果、法律效果、社会效果、生态效果的有机统一。二是构建司法、行政机关联动机制。加强两法衔接工作，综合运用包括司法权和行政权在内的多种手段，组织相关职能部门定期召开联席会议，研究解决落实生态修复令过程中的分工与合作问题，形成强有力的工作格局。三是加强司法机关之间内部联系。检察机关和法院、公安等部门要加强沟通联系，对生态修复理念达成共识，对生态修复令相关的保障机制加强配合，如建立生态修复管护基地以及对未严格履行生态修复令的义务人追究相应的法律责任等等。

3、注重规范，明确生态修复令执行要点。生态修复令工作机制落实到位，还需要做好几个方面的保障：一要督促生态修复令及时落实，强化其与犯罪行为之间的因果关系。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益的”；[⑤]“犯罪和刑罚之间的时间隔得越短，在人们心中，犯罪与刑罚这两个概念的联系就越突出，越持续。”[⑥]生态修复令作为生态修复系统的监督制约机制，在义务人履行生态修复协议缺位或不到位的情况下，应及时发出并督促落实，让当事人认知生态修复是破坏生态环境犯罪带来的必然结果。二要拓展生态修复方式，树立“大生态”意识。《意见》第八条对生态修复方式做了相对明确的规定，主要采取与犯罪行为相对应的方式。[⑦]但笔者认为，生态系统作为复杂体系，其范围较宽泛，加上生态修复具有较强时效性，易受季节、气候等因素的制约和影响，[⑧]在这种情况下，可以采取更加灵活的态修复方式。因此，一切对生态环境有改善作用的举措，如补植复绿、增殖放流、填土、清渣、复垦土地等，都应纳入生态修复方式，并且，在某种生态修复方式不适宜的情形下，应该允许其他修复方式进行等价替代。三要明确适用范围。根据《意见》对生态修复令的界定，其适用前提有两个：一是破坏环境资源的行为构成刑事犯罪；二是犯罪嫌疑人、被告人或代为履行义务人未有效履行生态修复协议。因此，生态修复令应严格适用于刑事案件。实践中，还存在大量的破坏环境资源的行政处罚案件，违法行为人对行政机关做出生态修复的行政处罚不履行，行政机关又缺乏相应的监督制约机制。笔者认为，对此类案件，生态修复令不宜直接适用，但可督促行政执法机关参照生态修复令框架，构建相应制约机制，确保生态修复成效。

（三）制度方面，完善生态修复令的配套保障机制

生态修复令运行机制的有效运行，除了相关职能部门的努力外，还需得加强相关配套机制建设。一是建立专家辅助人制度。生态修复令从修复内容、方式的确定，修复过程的监管，修复后的验收都涉及生态领域专业问题，如缺乏专业指导和建议，生态修复效果必然不会十分理想。[⑨]建议在省这一层面聘任森林、土地、海洋、能源、大气等各领域的学者为生态修复咨询专家，建立配套生态修复咨询专家库，加强指导，构建责任明确、途径畅通、技术规范、修复有效的生态修复令运行机制。二要组建专业生态警察队伍。目前，全省检察机关设立专门的生态检察处（科），法院设立专门的生态审判庭。但森林公安只办理传统涉林刑事案件，污染环境、非法采矿等犯罪由行政公安负责办理，这在一定程度上影响了对生态领域刑事犯罪的打击力度，进而影响生态修复令的运行成效。建议组建专业生态警察队伍，受案范围与检法一致，修复理念达成共识。三要加强宣传，提高社会各界对生态修复令工作的认同感。通过电视、报刊、网络等方式加大对生态修复令工作及成效的宣传报道，扩大影响力，引导社会各界正面认识、凝聚各方面力量共同推动生态修复令工作深入健康发展。

结语

在经济高速发展、生态环境形势日益严峻的今天，生态环境的法治建设越来越成为人们所关注。习近平总书记强调，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业，要清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性。我们深入推进生态修复令工作机制，就是为了巩固生态修复的成果，确保受损生态环境的生态功能得到有效恢复，从而为现代生态文明建设提供更加有力的司法保障。